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随着国有企业总体走出困境，中国政府宣布2008年将重新启动国企向国家上缴利润政策

本报记者 万 静

　　1994年税制改革之际，中国政府为了“激励企业改革和发展”暂停了向国有企业收缴利润，14年后，随着国有企业总体走出困境，中国政府宣布将重新启动国企向国家上缴利润政策。
　　2007年9月，国务院日前发布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，决定中央本级国有资本经营预算从2007年起进行试点，2008年开始实施。紧接着12月中旬，财政部和国资委制定发布了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》），规定资源型国企上缴利润的10%；一般竞争性国企上缴5%；军工、转制科研院所国企暂缓3年上缴或者免交。
　　国企“分红派利”的比例虽然已经尘埃落定，但大众对于国企分红的关注度却并没有降低。
　　目前，舆论关注的焦点是：《暂行办法》规定的上缴比例根据是什么？“一刀切”的办法是否合适？有资格作出国企“分红派利”规定的主体是全国人大，还是财政部和国资委？国企合理的政策调整，包括国有资产、国有资本收益的处置及其经营预算是否应纳入国家公共决策与监控程序？如何构建国企利润分配的法律体系？
　　2008年2月24日，众多国内知名法律专家、经济学专家齐聚由天则经济研究所举办的“国企利润、产权制度与公共利益高层论坛”，对上述焦点问题展开热烈讨论。记者就此采访了部分参与人士。
　　行政文件模式是否合适
　　2007年12月11日，财政部和国资委共同发文《中央企业国有资本收益收取管理办法》，宣告央企不向政府分红的历史终结。
　　此前，央企等国有企业不向政府上缴红利，可以说是“放水养鱼”，对壮大国有企业发挥了很大作用。现在，国有企业的利润日渐丰厚，也是到了“反哺”老百姓的时候。
　　然而该《暂行办法》在得到肯定的同时，不少法律专家质疑它的立法表现方式。
　　中国政法大学终身教授江平先生认为，多年的国有企业改制存在的一个主要问题就是国有资产的管理、地位、性质等重要法律问题，基本上都是以行政命令的手段或行政法规等形式来解决。大量存在的国家财产或者是全民财产，到底由谁来代表全民行使？这一直在法律上没有明确说法。
　　直到2003年5月《企业国有资产监督管理暂行条例》的出台，才明确由国务院代表全民行使全民财产。但这也只是国务院颁布的一个条例。
　　第一次真正以法律的形式进行明确该问题的是2007年颁布的《物权法》。这不能不说是我国国有企业改革的一个特色。
　　北京大成律师事务所高级合伙人钱卫清向记者谈到，国有企业上缴利润本属国家财产，归全民所有。对这部分利润进行征收、如何征收以及征收比例等相关问题事关全民利益，本应以法律的形式来规范。
　　目前出台的《暂行办法》只是财政部和国资委联合下发的文件，连行政规章都不能算，以这样的法律模式来规范数目庞大的国有资产利润上缴问题，其权威性和法律地位显然是不够的。
　　另外，国有企业利润属全民财产，对全民财产进行处分，财政部和国资委不是适格主体。它应该由全国人大来制定、颁布，或者是由全国人大授权国务院，或者再由国务院授权财政部、国资委，只有这样才是适格的立法主体。
　　比例是否涉嫌“一刀切”
　　《暂行办法》规定，根据不同行业，分三类执行：烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业，上缴比例为10%；钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业，上缴比例为5%；军工企业、转制科研院所企业，上缴比例三年后再定。
　　对于此项规定，社会各界纷纷质疑5%和10%的制定依据是什么？上缴的国企利润最终会用在什么地方？
　　据钱卫清介绍，国外的通行做法是：国有股东的代表都被要求将国有企业的红利转给财政部门，用于公共支出。
　　丹麦、芬兰、法国、德国、新西兰、挪威、韩国以及瑞典等国都是如此，而且上缴的红利比例也不低。
　　如在法国，国有企业在按税法规定纳税外，如有盈利则必须按50%的税率上缴所得税。其他很多国家国企上缴的红利比例，也都远远高于我们目前的比例，有的国家要求上缴的红利为盈利的三分之一至三分之二甚至更高。
　　“目前《暂行办法》规定的上述比例所依据的数据从何而来，是否经过评估、论证和科学分析都不得而知。”钱卫清说。
　　江平教授认为，准确地说，每个企业上缴多少利润，应该根据自身具体情况而定。不宜搞“一刀切”。但他建议公众应理解目前这种“一刀切”的做法。因为中国的国有企业改革情况非常复杂。现在政府部门能定一个上缴比例，本身就是一个进步，有个标准总比没有好吧！当然目前这个上缴比例制定的确有些粗，将来应更进一步细划。
　　国资收益管理是否纳入公司法体系
　　国有企业、国有股权是国家投资形成的，国家作为投资者理应收取投资收益。这是国有企业向国家上缴利润的基础。我国《公司法》明确规定，所有的企业都统一实行公司制，包括国有独资公司、国有控股公司。
　　但《公司法》在涉及到国有企业改制的过程中存在两个关键问题，即资本制度改革和管理制度改革。《公司法》明确规定，公司经营有了利润后，首先应提取10%的法定公积金，然后再根据需要提取一定比例的任意公积金后，才是对股东进行分红。
　　然而，此前国有公司和国有控股公司并没有按照上述《公司法》的财务管理制度来执行。《公司法》在此被割裂成两截，即国有公司的管理制度是按照公司法规定来实施，但资本管理制度则另外有一套自己的规定：所有的国有企业利润都归自己所有，既不分红也不提取法定公积金和任意公积金。
　　对于这样的问题，江平教授谈到，这也是那些占据垄断市场地位的国有大企业员工工资很高的原因。这样的状况肯定是不合理的。
　　既然所有的企业都要实行公司制，那么就要按《公司法》的制度统一来执行。《公司法》明确规定，公司股东依法享有资产收益，参与重大决策和选择管理者等权利。
　　“因此不管是民营企业还是国有企业，都应按照公司统一的财务管理制度来提取法定公积金和任意公积金，对股东进行收益分红。”江平说。
　　国企利润分配出现争端怎么办
　　针对此次《暂行办法》出台，不少法律专家指出这还是延续过去的行政改革推进模式，习惯于通过“下”文件的方法来推进国有企业体制改革。
　　钱卫清向记者谈了他对构建国企利润分配法律体系的看法。
　　他认为，这次的《暂行办法》规定没有在法律层面解决诸如合法性、可行性、操作性、争议解决等问题。如果国企利润分配没有完整的法律服务体系，就会出现很多风险，比如利润一旦分配以后怎么处置，怎么分配？这些主体的权利怎么分配，怎么解决？法律如何调整？这些问题不解决的话将存在很大的风险。
　　国企利润分配应该有整套的法律依据，这种法律依据包括宪法规定的原则，《公司法》、《物权法》和其他相关的民事法律体系的法律规定。
　　值得注意的是，《暂行办法》一旦实施以后，争议怎么解决？是由国资委、财政部通过行政命令的方法，还是政府主管部门和企业进行谈判和妥协？比如说，利润的确定应该通过什么样的机构评估。企业有非常多的方法，信息不公开、信息不对称等等，都是政府无法控制的。
　　另外，还有很多操作性的问题，如果政府和企业之间发生了争议，法院能不能介入，律师能不能提供服务，司法有没有这种功能？如果完全依靠双方讨价还价，损害了民众的利益，损害了国家的利益，损害了企业的利益，谁来主张这个权利，这种权利怎么救济？
　　他认为，这次规定的出台太匆忙，缺少法律方法的支撑，缺少法学家的深入参与，因此在立法主体、合法性、可行性、可操作性等方面都值得探讨和研究。解决利润分配上，不仅要有经济学和行政的各种方法，更应该有法律的方法，因为这是“分蛋糕”的问题，是是否公正的问题，是程序是否合法的问题，要始终贯彻多层次的法律服务方法。




出处:法制网